Д.Лүндээжанцан /Монгол Улсын Их Хурлын “Бяраагийн Чимидийн нэрэмжит” анхны шагналтан, Улсын Их Хурлын гишүүн, Хууль зүйн шинжлэх ухааны доктор, профессор, Монгол Улсын гавьяат хуульч/
Эрхэм хүндэт хуульчид, эрдэмтэн, судлаачид, ноёд, хатагтай нар аа,
Монгол Улс ардчилсан тогтолцоонд шилжих шилжилтийн үндэс болсон Монгол Улсын Үндсэн хууль 1992 онд батлагдсанаас хойш 25 жил өнгөрчээ. Энэхүү Үндсэн хууль 25 жил үйлчилж байгаа нь өөрөө томоохон ололт мөн.
Үндсэн хуулийн ерөнхий зорилт нь ардчилсан нийгэмд шилжих, хүний эрхийг хамгаалах, зах зээлийн эдийн засгийг хөгжүүлэхэд чиглэсэн эрх зүйн үндсийг бий болгох явдал байсан. Эдгээр зорилтыг Үндсэн хуулийн оршил болгон: “Монголын ард түмэн бид: улсынхаа тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдлыг бататган бэхжүүлж, хүний эрх, эрх чөлөө, шударга ёс, үндэснийхээ эв нэгдлийг эрхэмлэн дээдэлж, төрт ёс, түүх, соёлынхоо уламжлалыг нандигнан өвлөж, хүн төрөлхтөний соёл иргэншлийн ололтыг хүндэтгэн үзэж, эх орондоо хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно.” гэж тодорхойлсон юм.
Монгол Улсын Үндсэн хуулийг тогтвортой үйлчлэх чадвар, хууль ёсны хүлээн зөвшөөрөгдсөн байдал, улс төрийн зөрчлийг зохицуулах чадвар, төр засаг дур зоргоороо авирлах боломжийг хязгаарлах, төр засгийг эрх мэдэлжүүлэх гэсэн шалгуураар авч үзэхэд 1992 онд батлагдсан Монгол Улсын Үндсэн хуулийн тогтолцоо үүргээ биелүүлж чадсан хэмээн дүгнэж болно.
Үндсэн хууль бүр нийгмийн хөгжлийг даган өөрчлөгдөх шаардлагатай тулгардаг, мөн Үндсэн хуулийг анх боловсруулагчдын бүрэн тооцоолж чадаагүй сорилтой тулгардаг.
Монголын өнөөгийн нийгэм нь Үндсэн хуулийг боловсруулж байсан 1991 оны үеэс ихээхэн өөрчлөгдсөн бөгөөд эдгээр нийгэм, эдийн засаг, улс төрийн өөрчлөлтөөс хамаарч Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах зайлшгүй шаардлага үүсч байна. Тодруулбал, шинэ Үндсэн хуулийн дэглэм үйлчилсэн 25 жилийн хугацаанд төрийн эрх мэдэл хоорондын харилцан хяналт-тэнцлийг хангах, улс төрөөс хараат бус, мэргэшсэн чадварлаг, нэр хүндтэй төрийн албыг бэхжүүлэх, засаг захиргаа, нутгийн удирдлагын тогтолцоог төгөлдөржүүлэх, төрийн хариуцлага, сахилга, шударга ёсыг бэхжүүлж, хууль хэрэгжүүлэх тогтолцоог сайжруулахтай холбогдсон зарим нэг асуудлыг шийдвэрлэх шаардлага нийгмийн хөгжлөөс урган гарч байна.
Үндсэн хууль батлагдсанаас хойших хугацаанд Улсын Их Хурлаас 2000 онд Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан бөгөөд уг өөрчлөлтийн талаар иргэд, олон нийтээр хэлэлцүүлээгүй, улс төрийн явцуу хүрээнд шийдвэрлэгдсэн төдийгүй төрийн эрх мэдлийн хямралыг гүнзгийрүүлсэн гэх шүүмжлэл дагуулж, “дордуулсан долоон өөрчлөлт” хэмээн нэрлэгдсээр иржээ.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд тодорхой асуудлаар нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийг Улсын Их Хурлын гишүүдээс 2000, 2011, 2012, 2015 онуудад Монгол Улсын Их Хуралд тус тус өргөн мэдүүлж байсан.
Монгол Улсын Их Хурлын 2016 оны 45 дугаар тогтоолоор баталсан “2016-2020 оны Засгийн газрын үйл ажиллагааны мөрийн хөтөлбөр”-т “…эрх мэдлийн харилцан хяналттай, тогтвортой, хариуцлагатай төрийг бий болгохын төлөө Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг өнөөгийн хэрэгцээ, шаардлагыг харгалзан ард түмнээсээ асууж шийдвэрлэнэ.” гэжээ.
Мөн Монгол Улсын Их Хурлаас Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хуулийг 2017 оны 02 дугаар сарын 09-ний өдөр баталсан бөгөөд тус хуулийн 6 дугаар зүйлийн 6.1.1-д зааснаар “Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.3.3-т заасан асуудлыг Улсын Их Хурал хэлэлцэн шийдвэрлэх үндэслэл, шаардлагыг тодорхойлох”-д Зөвлөлдөх санал асуулгыг заавал явуулахаар хуульчилсан.
Үүний дагуу Улсын Их Хурлаас Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.3.3 дахь заалт, Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хуулийн 6 дугаар зүйлийн 6.1.1 дэх заалтад заасны дагуу Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгыг 2017 оны 04 дүгээр сарын 29, 30-ны өдрүүдэд зохион байгуулсан.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан зөвлөлдөх санал асуулгын дүнг Зөвлөлдөх зөвлөлөөс Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хуулийн 12 дугаар зүйлийн 12.2 дахь хэсэгт заасны дагуу хэлэлцэн зөвлөмж гаргаж Улсын Их Хуралд хүргүүлсэн.
Үүний дагуу Улсын Их Хурлын даргаас Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.3.4 дэх заалтад заасныг үндэслэн Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл боловсруулах үүрэг бүхий ажлын хэсгийг 2017 оны 05 дугаар сарын 05-ны өдрийн 78 дугаар захирамжаар байгуулсан.
Иймд Улсын Их Хурлын даргын 78 дугаар захирамжаар байгуулагдсан ажлын хэсэг Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлыг долоо хэмжиж, нэг огтлох зарчмын дагуу монголын нийгэм дэх Үндсэн хуулийн ач холбогдлыг хэвээр хадгалах, Үндсэн хуулийн үндсэн бүтцийг эвдэхгүй, харин улам бэхжүүлэх шаардлагатай гэж үзэж Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг боловсруулсан болно.
Нэг. Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг дараах дөрвөн үе шатыг дамжиж боловсруулсан.
Нэг дэх шат: Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 25 жилийн ойд зориулсан 2016 оны 12 дугаар сарын 12-ны өдрийн эрдэм шинжилгээний бага хурал болон “Үндсэн хуульт ёсны хөгжил ба үндэсний зөвшилцөл” сэдэвт 2017 оны 01 дүгээр сарын 25-ны өдрийн эрдэм шинжилгээний бага хурлуудаас гарсан санал, зөвлөмж болон Шинжлэх ухааны академиас зохион байгуулсан эрдэм шинжилгээний хурлаас гарсан санал, дүгнэлтэд “…Монгол улсын Үндсэн хуулийн нийгэм, эдийн засаг, улс төрийн амьдралд гүйцэтгэж буй үүрэгт дүн шинжилгээ хийж үзвэл Монголын төрийн удирдлагын нэгдсэн уялдаа зохицолдоо, эрх мэдлийн хяналт-тэнцлийн хэрэгжилтэд үнэлэлт, дүгнэлт өгөх нь зүй ёсны асуудал.” гэж тодорхойлсон байна.
Үүний дагуу Монгол Улсын Ерөнхий сайдын захирамжаар “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэхийг судлах, санал дүгнэлт боловсруулах” ажлын хэсгийг 2016 оны 12 дугаар сарын 21-ний өдөр байгуулжээ. Уг ажлын хэсэг 21 аймаг, 9 дүүргийн 3,692 иргэнийг оролцуулсан уулзалт, хэлэлцүүлэг зохион байгуулж, иргэдийн санаа бодлыг тандан судалсан.
Хоёр дахь шат: 2016 онд Улсын Их Хурлын гишүүн Д.Лүндээжанцангаар ахлуулсан Улсын Их Хурлын гишүүд, эрдэмтэн, судлаачид, мэргэжилтнүүдээс бүрдсэн ажлын хэсэг Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах шаардлагатай эсэх асуудлыг судалсан.
Тус ажлын хэсэг 2012-2016 оны Улсын Их Хурлын бүрэн эрхийн хугацаанд Улсын Их Хурлын дэд дарга Л.Цогоор ахлуулсан Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэх асуудлын судлах үүрэг бүхий ажлын хэсгийн дүгнэлт, Улсын Их Хурлын гишүүн Н.Батбаяраар ахлуулсан Улсын Их Хуралд суудалтай намын төлөөлөл оролцож боловсруулсан Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл, Улсын Их Хурлын Тамгын газрын судалгааны албаар хийлгэсэн судалгаа, шинжилгээнүүд, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэхийг судлах, санал дүгнэлт боловсруулах эрдэмтэн судлаачдын ажлын хэсгийн тайлан, эрдэм шинжилгээний бага хурлуудаас гарсан санал, зөвлөмжүүд, Улсын Их Хурал дахь Монгол Ардын Намын бүлгийн судалгаа, дүгнэлтээс үндэслэн Зөвлөлдөх санал асуулгаар хэлэлцэх 6 сэдвийг баталсан.
Улсын Их Хурлаас 2017 оны 04 дүгээр сарын 07-ны өдөр “Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулга явуулах, Зөвлөлдөх зөвлөлийг байгуулах тухай” Улсын Их Хурлын тогтоолыг баталсан.
Гурав дахь шат: Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль, Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хууль болон Монгол Улсын Их Хурлын 2017 оны 24 дүгээр тогтоолын дагуу Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгыг хоёр үе шаттайгаар зохион байгуулсан. Статистикийн шинжлэх ухааны үндсэн гол аргуудын нэг болох энгийн санамсаргүй түүврийн аргаар Монгол Улсын иргэдээс 1570 иргэнийг сонгон улс орон даяар санал асуулгыг явуулсан. Санал асуулгад хамрагдсан 1515 иргэнээс 785 иргэнийг сонгон урилга хүргүүлснээс 2 дахь шатны судалгаанд 669 иргэн оролсон.
Зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд дараахь асуудлаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг дэмжсэн болно. Үүнд:
1.Улсын Их Хурал, Засгийн газрын эрх мэдлийн хяналт-тэнцлийг хангах;
2.Монгол Улсын Үндсэн хуульд заасан Ерөнхийлөгчийн зарим бүрэн эрхийг өөрчилж, хууль санаачлах, Засгийн газарт чиглэл өгсөн зарлиг гаргах эрхийг хасах;
3.Улс төрөөс хараат бус, мэргэшсэн, чадварлаг, нэр хүндтэй төрийн албыг бэхжүүлэх;
4.Монгол Улсын нутаг дэвсгэр засаг захиргааны хувьд аймаг, нийслэл, хотод, аймаг нь сум, хотод /орон нутгийн харьяалалтай/, сум нь баг болон тосгонд, нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд, хот нь хороонд хуваагдахаар Монгол Улсын Үндсэн хуульд бэхжүүлэх, баг, хороо, тосгоны Засаг даргыг улсын чанартай хот болон сум, дүүргийн Засаг дарга шууд томилдог болох;
5.Төрийн хариуцлага, сахилга, шударга ёсыг бэхжүүлэх, хууль хэрэгжүүлэх тогтолцоог сайжруулах.
Дөрөв дэх шат: Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.3.4 дэх заалтад “Зөвлөлдөх санал асуулгын дүнгээр Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг Улсын Их Хурал заавал авч хэлэлцэн Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл боловсруулах ажлын хэсэг байгуулах”-аар заасны дагуу Улсын Их Хурлын даргын 2017 оны 78 дугаар захирамжаар байгуулагдсан Ажлын хэсэг Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг боловсруулж Улсын Их Хурлын даргад гардуулсан болно.
Харин одоо тав дахь шат буюу “Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар ард түмний бүрэн эрхт байдал, оролцоог хангах тухай” шийдвэрийг Монгол Улсын Их Хурлаас 2017 оны 06 дугаар сарын 02-ны өдөр гаргаснаар дээр дурдсан төслийг олон нийтээр хэлэлцүүлэх ажил эхэлж байна.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 5 дугаар зүйлийн 5.1-д “Улсын Их Хурал, хууль санаачлагч нь Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үйл ажиллагааны бүх үе шатанд “ард түмний бүрэн эрхт байдал, оролцоог хангах“, “бодитой, ил тод байх” гэсэн үндсэн зарчмыг баримтлах”-аар хуульчилсан.
Иймд Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгын зөвлөмжийг үндэслэн Монгол Улсын Их Хурлын даргын 2017 оны 78 дугаар захирамжаар байгуулагдсан ажлын хэсгээс боловсруулсан төслийг олон нийтээр 2017 оны 06 дугаар сарын 05-наас 09 дүгээр сарын 10-ны хооронд хэлэлцүүлэх нь зүйтэй гэж шийдвэрлэсэн болно.
Тус шийдвэрийн ач холбогдлыг дүгнэхэд “Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үйл явцад олон нийтийн оролцоог хангаснаар Үндсэн хуульд итгэх олон нийтийн итгэл, түүний хууль ёсны байдлыг улам бүр нэмэгдүүлэх болно” гэж хэлж болно.
Үүний дараа хуулийн төслийг хэлэлцэх 6 дахь шат, Ард нийтийн санал асуулга явуулах 7 дахь шат хүртэл зохион байгуулагдахаар төлөвлөж байна.
Хоёр. Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн хамрах хүрээ, ерөнхий бүтэц.
2.1.Улсын Их Хурал, Засгийн газрын эрх мэдлийн хяналт-тэнцлийг хангах:
1.Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд “Улсын Их Хурлын ээлжит чуулган хагас жил тутам нэг удаа далан таваас доошгүй ажлын өдөр чуулахаар, Улсын Их Хурлын гишүүн нь Үндсэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол албан үүрэгт нь үл хамаарах ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй байхаар, Улсын Их Хурлын сонгуулийн тогтолцоог хуулиар тогтоох, Улсын Их Хурлын чуулганы болон Байнгын хорооны хуралдааныг гишүүдийн олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үзэж, хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэж, хуралдаанд оролцсон гишүүдийн дийлэнх олонхийн саналаар хуулийг эцэслэн баталдаг байхаар, Ерөнхий сайдыг томилох тухай асуудал, түүнчлэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол бусад асуудлыг саналаа илээр гаргаж шийдвэрлэдэг байх”-аар тус тус тусгаад байна.
2.Засгийн газрын бүрэлдэхүүнээ тогтоох, гишүүдийг томилох, чөлөөлөх эрхийг Ерөнхий сайдад олгох.
Ерөнхий сайд Засгийн газрын гишүүнд нэр дэвшүүлэх эрхтэй, гэхдээ Засгийн газрын гишүүнийг томилох эрхгүй байдаг. Энэ нь Ерөнхий сайдын кабинетийн төлөө хариуцлага хүлээхгүй болгож байна.
Үндсэн хуулийн зохицуулалтаар Улсын Их Хурал хүссэн үедээ сайдыг огцруулах санал гаргах боломжтой. Өнгөрсөн хугацаанд Ерөнхий сайдыг огцруулах саналыг 10 удаа гаргаж 6 удаа уг санал дэмжигдэн, Засгийн газар огцорч байжээ. Харин сайдыг огцруулах саналыг 12 удаа гаргаж, хоёр удаад нь уг санал дэмжигдсэн байна. Хагас жил тутамд Засгийн газрын гишүүнийг огцруулах тухай асуудлыг Улсын Их Хурал хэлэлцэж байсан бөгөөд 1992-2016 оныг хүртэл нийт 11 удаа Засгийн газар солигдсон байна.
Ерөнхий сайдын захирамжаар байгуулагдсан “Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэхийг судлах, санал дүгнэлт боловсруулах” ажлын хэсгээс явуулсан асуулгын судалгаанд оролцсон иргэдийн 57.3 хувь нь Таны бодлоор Ерөнхий сайд Засгийн газраа өөрөө бүрдүүлж байх нь зөв үү? гэсэн асуултад “зөв” гэж хариулжээ.
Мөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд эхний судалгаанд 57.1 хувь нь, хоёр дахь санал асуулгаар 72.7 хувь нь энэ асуудлыг Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд авч үзэх боломжтой гэж үзжээ.
Иймд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд “Ерөнхий сайд Засгийн газрын гишүүнийг томилсон, чөлөөлсөн, огцруулсан шийдвэрийг Ерөнхийлөгч болон Улсын Их Хуралд танилцуулснаас хойш Ерөнхийлөгч 72 цагийн дотор уг шийдвэрийг батламжилна.” гэж тусгасан болно.
3.Засгийн газрын бүтцийг Монгол Улсын Үндсэн хуулиар тогтоож, бүтцийн хувьд төрийн бодлогын залгамж чанар, тогтвортой байдлыг хангах зорилгоор яамдын нэрийг хуульд заан тусгах, Засгийн газрын гишүүдийн гуравны нэгээс дээшгүй хувь нь Улсын Их Хурлын гишүүн байж болохоор хязгаарлах.
Улсын Их Хурлын сонгууль бүрийн дараа, эсхүл Засгийн газар огцорч шинээр байгуулагдах бүрд Засгийн газрын бүтцийн хуулийг шинэчлэн баталж ирсэн. Яам, агентлагуудын тоо, нэр, чиг үүргийг үндэслэлтэй тооцоо судалгаагүйгээр өөрчлөх явдал өнгөрсөн 25 жилийн хугацаанд аль ч Засгийн газрын үед түгээмэл байсан.
Засгийн газрын үндсэн бүтцийн өөрчлөлтийг оноор авч үзвэл:
| Байгууллага / он | 1992 | 1996 | 2000 | 2004 | 2008 | 2012 | 2016 |
| Яам | 16 | 9 | 11 | 13 | 11 | 16 | 13 |
| Засгийн газрын тохируулагч агентлаг | – | 22 | 17 | 14 | 12 | 11 | 10 |
| Засгийн газрын хэрэгжүүлэгч агентлаг | – | 37 | 31 | 23 | 31 | 17 | 17 |
| Агентлагийн нэгдсэн тоо | – | 59 | 48 | 37 | 43 | 28 | 27 |
| Нийт яам, агентлагийн тоо | 16 | 68 | 59 | 50 | 54 | 44 | 40 |
Эдгээр өөрчлөлтийг хийхдээ тухайн сонгуулийн дүнгээр Улсын Их Хурлын олонхийг бүрдүүлсэн улс төрийн намууд, улс төрчдийн хүсэл сонирхол, тэдгээрийн хоорондын зөвшилцөлд тулгуурлан, зарим талаар дур зоргын шинжтэйгээр хийж байна гэсэн шүүмжлэл их байдаг. Түүнчлэн яамдын бүтэц, бүрэлдэхүүнийг өөрчлөх нь төрийн албан хаагчийн тогтвор суурьшилд сөргөөр нөлөөлж, төрийн албаны мэргэшсэн, тогтвортой байдал алдагдахад хүргэж байна.
Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэхийг судлах, санал, дүгнэлт гаргах ажлын хэсгийн гишүүд төв, орон нутагт иргэдтэй уулзах явцад төрийн албаны тогтвортой байдлыг хангах шаардлагаар яамдын нэрийг Үндсэн хуульд тусгах талаарх санал удаа дараа гарсан.
Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд эхний судалгаанд 73.0 хувь нь, хоёр дахь санал асуулгаар 78.9 хувь нь энэ асуудлыг Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд авч үзэх боломжтой гэж үзжээ.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2000 онд нэмэлт, өөрчлөлт оруулснаас хойш байгуулагдсан Засгийн газрын бүрэлдэхүүнд Улсын Их Хурлын гишүүд олноор орж, Засгийн газрын гишүүний албан тушаалыг давхар гүйцэтгэж иржээ.
Төсөлд Хууль зүй, дотоод хэргийн яам, Сангийн яам, Гадаад хэргийн яам, Батлан хамгаалах яам, Байгаль орчны яам байхаар, түүнчлэн Ерөнхий сайд нийгэм, эдийн засаг, дэд бүтцийн чиглэлийн долоо хүртэл яамыг нэмж байгуулахаар Улсын Их Хуралд саналаа оруулж болохоор тусгаад байна.
Засгийн газар Ерөнхий сайд, гишүүдээс бүрдэх бөгөөд Ерөнхий сайд болон Засгийн газрын нийт гишүүний гуравны нэг нь Улсын Их Хурлын гишүүн байж болохоор, Улсын Их Хурлын гишүүний дөрөвний нэг нь Ерөнхий сайдыг огцруулах саналыг өргөн мэдүүлсэн тохиолдолд Улсын Их Хурал уг асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэхээр, Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхи нь Ерөнхий сайдыг огцруулах саналыг дэмжсэн бол шинэ Ерөнхий сайдыг томилох асуудлыг долоо хоногийн дотор хэлэлцэн шийдвэрлэхээр төсөлд тусгасан болно.
2.2.Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн эрх, үүргийг тодорхой болгох:
Үндсэн хуульд зааснаар Монгол Улсад Ерөнхийлөгч, Улсын Их Хурлын гишүүн, Засгийн газар хууль санаачлах эрх эдэлнэ. Үндсэн хуулиар олгогдсон хууль санаачлах эрх нь Ерөнхийлөгчид Улсын Их Хурал, Засгийн газрын төрийн бодлого боловсруулах эрх мэдлийг хуваалцах боломж олгодог гэж судлаачид үздэг. Олон улсад парламентын бүгд найрамдах улсын Ерөнхийлөгч ихэнхдээ хууль санаачлах эрхгүй байдаг.
Төсөлд Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах эрх, Засгийн газарт чиглэл өгсөн зарлиг гаргах эрхийг тус тус хүчингүй болсонд тооцохоор тусгасан болно.
Мөн “Улсын Их Хурал бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэх боломжгүй гэж нийт гишүүний гуравны хоёроос доошгүй нь үзсэн, Улсын Их Хурлын анхдугаар чуулган хуралдсанаас хойш 30 хоног, эсхүл Ерөнхий сайдын бүрэн эрх дуусгавар болсноос хойш 21 хоногийн дотор Ерөнхий сайдыг томилох асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэж чадаагүй бол Ерөнхийлөгч Улсын Их Хурлыг тараах шийдвэр гаргана. Ийнхүү тарах шийдвэр гаргасан бол шинэ сонгогдсон гишүүдээ тангараг өргөтөл Улсын Их Хурал бүрэн эрхээ эдэлнэ.” гэж төсөлд тусгалаа.
2.3.Улс төрөөс хараат бус, мэргэшсэн, чадварлаг, нэр хүндтэй төрийн албыг бэхжүүлэх:
2016 оны 01 дүгээр сарын 01-ний байдлаар 186,458 төрийн албан хаагч ажиллаж байгаагаас 3,092 нь улс төрийн, 19,687 нь төрийн захиргааны, 35,736 нь төрийн тусгай, 127,943 нь төрийн үйлчилгээний албанд ажиллаж байна.
Төрийн албыг тогтвортой, улс төрөөс хараат бус болгохын тулд 2008 онд Төрийн албаны тухай хуульд өөрчлөлт оруулж, улс төрчдөөс бусад төрийн албан хаагчдыг намын харьяалалгүй болгосон. Гэвч төрийн албан тушаалд томилох, халахдаа улс төрийн намын харьяаллыг харгалзан шийдвэрлэсэн талаархи гомдол, нэхэмжлэлийг Төрийн албаны зөвлөл болон Нийслэл дэх захиргааны хэргийн анхан шатны шүүхэд гаргасаар байна. Түүнчлэн судалгааны тоон үзүүлэлтээс дүгнэхэд сонгуулийн дараа халаа сэлгээ хийх нь их байгаа болох нь харагдаж байна.
Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэхийг судалж, санал, дүгнэлт боловсруулах Ажлын хэсгийн судалгаанд оролцсон иргэд “Монгол Улсад эрх мэдэл хоорондын уялдаа холбоо хангагдаагүй байдлын гол шалтгаан юу гэж үзэж байна” гэсэн асуултад 1,459 хүн буюу 49.4 хувь нь “бүх шатанд улс төрийн намын оролцоо хэтэрхий их байна”, 72 хүн буюу 2.4 хувь нь “төрийн улс төрийн шалтгаанаар халаа сэлгээ их хийгдэх болсон”, 38 хүн буюу 1.3 хувь нь “төрийн алба мэргэшсэн, чадварлаг, тогтвортой байх зарчим алдагдаж, ихээхэн чадваргүй” гэсэн хариулт өгчээ.
Энэ нь нийт оролцогчдын 53.1 хувь нь төрийн алба улс төрөөс хамааралтай, түүнээс үүдэн төрийн албан хаагчдын чадавхи сул байна гэсэн хариулт болж байна.
Мөн “Төрийн албаны тогтвортой байдлыг хангахын тулд дараахь арга хэмжээний алийг нь авах шаардлагатай гэж Та үзэж байна” гэсэн асуултад 2,246 хүн хариулснаас 1,213 хүн буюу 54 хувь нь “Төрийн албаны зөвлөлийн хараат бус бие даасан байдал, Төрийн албаны эрх зүйн хамгаалалтыг Үндсэн хуульд тусгах”, 633 хүн буюу 28.2 хувь нь “улс төрийн намуудыг төрийн албаны томилгоонд оролцохыг хуулиар хориглох” санал өгсөн байна.
Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд Төрийн албаны зөвлөлийн бие даасан хараат бус байдлыг Үндсэн хуулиар хамгаалах заалт нэмэх саналыг эхний судалгаанд 80.2 хувь нь, хоёр дахь санал асуулгаар 78.2 хувь нь Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд авч үзэх боломжтой гэж үзжээ. Улс төрийн намын харьяалалгүй байх саналыг эхний судалгаанд хамрагдсан иргэдийн 73.1 хувь нь, хоёр дахь судалгаанд хамрагдсан хүний 78.7 хувь нь мөн төсөлд тусгах боломжтой гэж үзжээ.
Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд Төрийн жинхэнэ албанд томилох, албан тушаалд шатлан дэвшүүлэх, ажлын байрны тогтвортой байдлыг хангахдаа мэдлэг чадварт суурилсан зарчим баримтлах саналыг эхний судалгаагаар 90.3 хувь нь, хоёр дахь судалгаагаар 91.3 хувь нь Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд тусгах боломжтой гэж үзжээ.
Иймд “Төрийн жинхэнэ алба нь мэргэшсэн, тогтвортой байх, шатлан дэвших зарчимд үндэслэх бөгөөд түүний хэрэгжилтэд төрийн албаны төв байгууллага хяналт тавихаар, төрийн алба хаагчийг улс төрийн шалтгаанаар ялгаварлан гадуурхах, сонгуулийн үр дүнгээр болон хуульд зааснаас бусад үндэслэлээр төрийн албанаас халах, чөлөөлөхийг хориглохоор, төрийн албаны төв байгууллагын хараат бус байдал, үйл ажиллагааны эрх зүйн үндэс, төрийн албан хаагчийн ажиллах нөхцөл, баталгааг хуулиар тогтоох”-оор тус тус төсөлд тусгаад байна.
2.4.Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тогтолцоог төгөлдөржүүлэх:
Монгол Улсын нутаг дэвсгэр засаг захиргааны хувьд аймаг, нийслэл, хотод, аймаг нь сум, хот /орон нутгийн харьяалалтай/-д, сум нь баг болон тосгонд, нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд, хот нь хороонд тус тус хуваагдахаар, хот, тосгоны эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтоохоор төсөлд тусгасан.
Мөн Засаг даргыг тухайн аймаг, нийслэл, хот, сум, хот /орон нутгийн харьяалалтай/, дүүргийн Хурлаас нэр дэвшүүлж, аймаг, нийслэл, хотын Засаг даргыг Ерөнхий сайд, сум, хот /орон нутгийн харьяалалтай/, дүүргийн Засаг даргыг харьяалах аймаг, нийслэлийн Засаг дарга тус тус дөрвөн жилийн хугацаагаар томилохоор, баг, тосгон, хорооны Засаг даргыг харьяалах сум, дүүрэг, хотын Засаг дарга дөрвөн жилийн хугацаагаар томилохоор Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд тус тус тусгав.
2.5.Төрийн хариуцлага, сахилга, шударга ёсыг бэхжүүлэх, хууль хэрэгжүүлэх тогтолцоог сайжруулах:
Улсын Их Хурал нийтийн ашиг сонирхлыг хөндсөн тодорхой асуудлаар хянан шалгах түр хороо байгуулж болохоор, Улсын Их Хурлын нийт гишүүний дөрөвний нэгээс доошгүй нь болон Улсын Их Хурал дахь нам, эвслийн бүлэг уг хороог байгуулах тухай саналыг албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал дахь олонхи, цөөнхийн бүлгийн тэгш төлөөлөлтэйгээр Улсын Их Хурлын дарга түр хороо байгуулахаар, түр хороо байгуулж, ажиллах журмыг хуулиар тогтоохоор Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд тусгав.
Улсын Их Хурал улсын төсвийг хэлэлцэн батлах явцдаа Засгийн газрын санал авалгүйгээр зардлын шинэ төрөл үүсгэх, зарлага нэмэгдүүлэхийг хориглохоор төсөлд тусгалаа.
Мөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд төрийн хариуцлагыг дээшлүүлэх, авлигатай тэмцэх бодлого, хэрэгжилтийг хангах, нийгмийн шударга ёсыг сахин хамгаалах байгууллагыг улс төрөөс ангид, хараат бус бие даасан байгууллага болгон зохион байгуулах саналыг эхний судалгаанд 87.5 хувь нь, хоёр дахь санал асуулгаар 75.8 хувь нь энэ асуудлыг Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд авч үзэх боломжтой гэж үзжээ.
Иймд төсөлд “Хууль, Улсын Их Хурлын бусад шийдвэрийн биелэлтийг хянан шалгах Улсын Их Хурлын бүрэн эрхийг хэрэгжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх, дүгнэлт гаргах эрх бүхий төрийн хяналтын байгууллага нь хуульд заасан үндэслэлээр болон Улсын Их Хурал үүрэг болгосноор гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллага, нутгийн захиргааны байгууллага, төрийн өмчит хуулийн этгээд болон хуульд заасан бусад эрх бүхий байгууллага, албан тушаалтны санхүү, төсвийн сахилга, үйл ажиллагааны болон хариуцлагын хяналтыг хараат бусаар хэрэгжүүлэхээр, түүний тогтолцоо, зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны эрх зүйн үндсийг хуулиар тогтоох”-оор тусгасан болно.
2.6.Шүүгчийн хараат бус, шүүхийн бие даасан байдлыг хангах үүрэг бүхий Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн бүрэлдэхүүнийг өргөтгөх, шүүгч, Ерөнхий шүүгчийг томилох томилгооны зарчмыг тодорхой болгох:
Шүүхийн ерөнхий зөвлөл арван нэгэн гишүүнээс бүрдэхээр, Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс Улсын дээд шүүхийн шүүгчийг томилохоор Улсын Их Хуралд танилцуулж дэмжсэнийг, бусад шүүхийн шүүгчийг томилохоор Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн санал болгосныг Ерөнхийлөгч 72 цагийн дотор батламжилах, Ерөнхий шүүгчийг Улсын дээд шүүхийн нийт шүүгчдийн хуралдаанаас шүүгчдийнх нь дотроос зургаан жилийн хугацаагаар сонгох, энэхүү шийдвэрийг Ерөнхийлөгч 72 цагийн дотор батламжилах зэрэг өөрчлөлтийг төсөлд тусгасан.
Түүнчлэн, гучин таван нас хүрсэн иргэнийг Улсын дээд шүүхийн шүүгчээр томилохоор байсныг дөчин нас, хорин таван нас хүрсэн иргэнийг бусад шүүхийн шүүгчээр томилж болохоор байсныг гучин нас болгон өөрчилөхөөр тусгалаа.
Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаар явуулсан анхдугаар зөвлөлдөх санал асуулгад оролцсон иргэд шүүгчийн хараат бус, шүүхийн бие даасан байдлыг хангах ёстой Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн бүрэлдэхүүнийг өргөтгөх, шүүгч, Ерөнхий шүүгчийг томилох томилгооны зарчмыг тодорхой болгох заалт нэмэх саналыг эхний судалгаанд 66.5 хувь нь, хоёр дахь санал асуулгаар 70.8 хувь нь энэ асуудлыг Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд авч үзэх боломжтой гэж үзжээ.
Гурав. Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах үзэл баримтлал гэсэн илтгэлийн дүгнэлт хэсэг
Үндсэн хуулийн оршилд, Монголын ард түмэн бид …гэж эхэлдэг нь санамсаргүй зүйл биш.
Монгол Улсын шинэ Үндсэн хууль бол “үндэснийхээ оюуны чадавхид түшиглэн, бодит нөхцөлөө харгалзан уламжлал шинэчлэлийн жам ёсыг тусгасан үзэл баримтлал бүхий манай ард түмний өөрсдийнх нь бүтээл туурвил”[1] мөн.
Үндсэн хуулийн гол архитектор Б.Чимид багшийн “Үндсэн хууль өөрчлөх шаардлага байна уу гэсэн асуултад: Өөрчлөгдөхгүй хууль гэж үгүй. Харин төрийн байгууламжийн тогтолцоо, түүний зарчмын суурь асуудлын хувьд Үндсэн хуулиар оролдох нь төр, улсын амьдралд хор хохирол учруулж болзошгүй байдаг.
Учир нь Үндсэн хууль бол түр зуурын буюу хэсэг хугацааны хөтөлбөр биш, харин ард түмний нэгэнт сонгосон зам болох нийгмийн яс булчингийн тогтолцоог язгуураар нь зангидсан, зүйл бүр нь авцалдаатай суурь хууль бөгөөд түүнээс аль нэг судсыг тасалбал бусад сүлжээндээ шарх үүсгэдэг. Үүнийг дордуулсан долоон өөрчлөлт тод харуулав. Иймд юу юугуй өөрчлөхийн оронд хохирол багатай буюу хор хөнөөлгүй арга замыг олох хэрэгтэй байдаг.
Үүний тул түүний үг бүрийн утга, үзэл баримтлалыг гүнзгий ойлгож хэрэгжүүлэх, нарийвчилсан зөв тодорхой, Үндсэн хуульчилсан (органик) хууль, ердийн хууль, дэгээр (стандарт) оролдох нь зөв байдаг. Энэ бол олон улс оронд нотлогдсон зүйл болох нь маргаангүй. Юм л бол Үндсэн хуулийг ямар нэг хэрэглээний заавар, дэг журамчлага (процедур) шиг ойлгож гоочилдогоо болих цаг болсон”[2] гэжээ.
Харамсалтай нь Үндсэн хуульд хүрэлгүйгээр Улсын Их Хурлын гишүүн Засгийн газрын гишүүнээр давхар ажиллахыг хязгаарлах, Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүнийг хэвийн зохистой хэмжээнд байлгах, төрийн хариуцлага, сахилга, шударга ёсыг бэхжүүлэх, хууль хэрэгжүүлэх тогтолцоог сайжруулах зэрэг эрх мэдлийн хуваарилалттай болон хяналт хариуцлагатай холбоотой асуудлыг органик хуулиар зохицуулах удаа дараагийн оролдлого бодит амьдрал дээр улс төрийн намуудын субьектив хүчин зүйлийн нөлөөгөөр хэрэгжихгүй байгаа юм.
Гэхдээ Үндсэн хуулийн асуудалд алсыг сайн харахгүй, дутуу дулимаг, түргэн түүхий хандаж болохгүй гэдгийг бид энэ он жилүүдэд ухаарлаа. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахдаа бид дахин алдах ёсгүй. Бас дутуу, буруу явсан хандлагад хөтлөгдөж цаг хугацаанд шахагдаж, судалгаа, тооцоо багатай сэтгэл хөдлөлөөр Үндсэн хуулиар оролдож болохгүй гэдгийг хатуу санаж “долоо хэмжиж, нэг огтлохын зарчим”-ыг хэрэгжүүлж уг төслийг боловсруулсан бөгөөд монголын нийгэм дэх Үндсэн хуулийн ач холбогдлыг хэвээр хадгалах, Үндсэн хуулийн үндсэн бүтцийг эвдэхгүй, харин улам бэхжүүлэх үзэл санаа бүр Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийн үзэл баримтлалд шингэсэн болно.
[1] Б.Чимид Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалын асуудал сэдэвт бага хурал. 2005 он.
[2] Б.Чимид Үндсэн хуулийг дээдлэн шүтэх ёс. УБ. 2006. 112-113 дахь тал.
