ҮНДСЭН ХУУЛИЙН ХЯНАЛТЫН НИЙГЭМ- ХУУЛЬ ЗҮЙН МӨН ЧАНАР

Илтгэгч: Үндсэн хуулийн цэцийн гишүүн, Хууль зүйн ухааны доктор (Ph.D), профессор, Гавьяат багш Д.Солонго

            Үндсэн хуулийн хяналтын нийгэм, хууль зүйн агуулга, учир холбогдол нь юуны өмнө аливаа улсын Үндсэн хуулийн шинж, төлөв, амьдралд хэрэгжих улс, олон улсын хэрэгцээ, шаардлагатай амин холбоотой.

            Онолын үүднээс үзвэл ямар ч улсын Үндсэн хууль нь тухайн улсынхаа нийгэм, эдийн засаг, төрийн байгууламж, төрийн тусгаар тогтнол, хувь хүний эрх зүйн байдлын үндэс, төрийн байгууллагын тогтолцоо, тэдгээрийн зохион байгуулалт-үйл ажиллагааны үндсэн зарчим, журмыг хуульчлан тогтоосон төрийн гол хууль байдаг.

            Олон улс орны эрдэмтэд, судлаачид Үндсэн хуульт ёс нь нийгмийн маш нарийн олон хүчин зүйлээс шалтгаалдаг үзэгдэл гэж үзэн Үндсэн хууль нь чухам ямар ямар гол шинж, мөн чанартай болохыг тодорхойлоход ихээхэн ач холбогдол өгч иржээ. Тухайлбал, Германы эрдэмтэн Г.Еллинек “...Үндсэн хууль бол төрийн дээд байгууллагууд, тэдгээрээс чиг үүргээ гүйцэтгэх журам, хоорондын харилцаа, бүрэн эрх, хувь хүн төр хоёрын хоорондын харилцаа зэргийг тодорхойлсон эрх зүйн шинж байдлын нийлбэр”  гэсэн байхад Ф.Лассаль Үндсэн хуулийн асуудал эрхийн асуудал биш, хүчний асуудал юм. Тухайн орны бодит Үндсэн хууль бол хүчний бодитой харьцаанд оршдог бөгөөд Үндсэн хууль чухамхүү хэдийд ач холбогдолтой, найдвартай үйлчилдэг вэ гэвэл хүчний бодит харьцааг жинхэнэ ёсоор илэрхийлж чадсан тэр үед л юм”  гэж Оросын эрдэмтэн В.Е.Чиркин “...Хууль зүйн баримт бичиг болох Үндсэн хуулийн мөн чанар - түүний өвөрмөц агуулга; - хууль зүйн дээд хүчин чадал; -үйлчилж буй хууль тогтоомжийн бааз суурийн үүрэг гүйцэтгэдэг; - ердийн хуулиас ялгаатай журмаар түүнийг батлах, нэмэлт, өөрчлөлт оруулдгаас үүдэж тогтвортой байдаг зэрэг шинжид илэрлээ олно” , Монголын эрдэмтэн Г.Совд “...Үндсэн хууль гэдэг бол хүн төрөлхтний түүхэнд гарч байсан хүний эрхийн төлөө тэмцлийн үр дүнд буй болсон соёлын үнэт зүйл бөгөөд юуны өмнө хүн төр хоёрын хоорондын харилцааг зохицуулах үндсэн чиг үүрэгтэй хууль зүйн үйлчилгээний хувьд хамгийн дээд хүчинтэй эрх зүйн хэм хэмжээний цогц юм"  гэж тус тус тодорхойлжээ.

            Үүнээс үзэхэд Үндсэн хуулийн хууль зүйн агуулга, багтаамж нь тухайн орны тулгуур харилцааг бэхжүүлж, нийгмийн амьдралын бүх хүрээнд эрх зүйн суурь үндэс болох ерөнхий ба нийтлэг шинжтэй хэм хэмжээнээс бүрдэж байдаг нь тодорхой байна.

            Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн хууль зүйн агуулга, хүрээ мөн л ийм шинжтэй болох нь түүний хэм хэмжээг судалсан судалгаанаас илэрхий байдаг.

            Эрх зүйт төрийг төлөвшүүлэхэд хууль дээдлэх ёсыг хангах явдал Монголын төрийн эн тэргүүний зорилтын нэг болсон юм. Нийгмийн амьдралын бүхий л хүрээнд хууль дээдлэх ёсыг хэрэгжүүлэх нь хөгжлийн тухайн шатны зорилтыг хангах, ардчилсан үндсийг тогтоон бэхжүүлэх, хувь хүний эрх, эрх чөлөөг бодитойгоор хангах явдалтай салшгүй холбоотой. Үндсэн хууль нь төрийн дээрх зорилтыг хэрэгжүүлэх улс төр-эрх зүйн гол үндсийг бэхжүүлсэн хууль зүйн дээд хүчин чадал бүхий баримт бичиг мөн. Үндсэн хуулийн улс төрийн шинж нь үйлдвэрлэлийн харилцааны хэв маяг, шинж төрхөд тохирсон улс төрийн засаглалыг хэрэгжүүлэх зарчим, үндэс, төрийн үйл ажиллагааны зорилго, агуулга, хэлбэрийг илэрхийлж байгаа байдлаар тодорхойлогдоно. Өөрөөр хэлбэл, нийгмийн гишүүдийн олонхийн нийгэм эдийн засгийн үндсэн ашиг сонирхолд тулгуурласан улс төрийн харилцааг бэхжүүлсэн шинжтэй байна.

            Иймээс ч Үндсэн хууль аливаа "үзэл суртлаас” ангид байх ёстой. Учир нь, Үндсэн хуулиар төрийн байгууллагууд, улс төрийн намууд болон мөн төрийн бус байгууллагуудын үйл ажиллагааны үндсэн зорилго, чиглэл нийгэмд эзлэх байр, суурийг тодорхойлдог. Монгол Улсад олон намын тогтолцоо бүрэлдэн тогтсон нөхцөлд дээрх бүх байгууллагууд үндсэн чиг үүргээ хэрэгжүүлэх ажиллагаа гагцхүү Үндсэн хуулийн хүрээнд явагдана.  Монгол Улсын “Улс төрийн намуудын тухай хууль”-д намууд үйл ажиллагаандаа “Монгол Улсын Үндсэн хууль, бусад хуулийг дээдлэн сахин биелүүлэх” зарчмыг баримтлах тухай заасан нь Үндсэн хууль намуудын үйл ажиллагаандаа баримтлах тулгуур үндсийг тодорхойлон бэхжүүлсэн эх сурвалж болохыг илэрхийлж байна.

            Нэгэнт Үндсэн хууль эрх зүйн дээд хүчин чадалтай акт болохын хувьд хууль тогтоох дээд байгууллага, төрийн бусад байгууллагаас батлан гаргасан хууль, эрх зүйн бусад актууд түүнд зайлшгүй нийцэж, түүнд үндэслэн гарах учиртай. Мөн төр, төрийн байгууллагууд, улс төрийн намуудын үйл ажиллагаа үндсэн хуулийн хүрээнд явагдаж, түүнийг зөрчихгүй байх шаардлагатай юм. Учир нь, Үндсэн хуулийн хэм хэмжээгээр нийгмийн үндсэн суурь харилцааг түүний хөгжлийн зүй тогтолтой уялдуулан зохицуулдаг тул бусад хууль тогтоомжоор дээрх үндсэн эхлэлийг нарийвчлан тогтоон бэхжүүлж байдаг бөгөөд тэдгээрийн (үйлчлэх хүрээ, хязгаар, хууль зүйн хүчин чадал, батлах, өөрчлөх, хүчингүй болгох зарчим, журам гэх зэрэг) эрх зүйн үндсийг тогтоон бэхжүүлсэн байдаг нь тухайн улсын Үндсэн хууль, үйлчилж буй бусад хууль тогтоомж өөр хоорондоо харилцан шүтэлцээтэй байдаг ба эхнийх нь сүүлчийнхээ үүсэн бий болох, оршин тогтнох үндсийг тогтоодог, мөн сүүлчийнх нь эхнийхдээ агуулга, зарчмын хувьд нийцэж тохирсон байх учиртай тул Үндсэн хууль зөрчсөн ямар ч хууль тогтоомж хүчин төгөлдөр байж үйлчлэх үндэслэлгүй юм. Үүнд Үндсэн хууль хууль зүйн дээд хүчин чадалтай төрийн гол хууль болох шинж илэрч байна. Хууль тогтоомжийн эрэмбийн (иерархия) тухай асуудлаар үнэт өв болсон үзэл санааг дэвшүүлэн тавьж хэрэгжүүлэхэд Ханс Кельзен чухал үүрэг гүйцэтгэснийг энд онцлон тэмдэглэж байна.

            Илтгэгч миний хувьд Үндсэн хуулийн дээд хүчин чадал, нийгэмд гүйцэтгэх үүргийг зөв ойлгон төлөвшүүлэхэд ихээхэн ач холбогдол өгдөг бөгөөд Үндсэн хуулийн дээд хүчин чадлын нэг чухал элемент нь Үндсэн хуулийн хяналт гэж үздэг юм.

            Үндсэн хуулийн хяналт нь Үндсэн хуулийн онол, практикийн нэн гол асуудал бөгөөд үндсэн хуулийн эрх зүйн шинжлэх ухааны судалгааны чухал обьект мөн. Эл сэдэв дэлхийн олон улс орны судлаачдын анхаарлын төвд байж, нэг орны төдийгүй олон улсын хэмжээнд чухал асуудал болохоо харуулж, ардчиллын чухал хэрэгсэл, түүнийг хангах нэг баталгаа болох нь нотлогдсон ажээ.

            Чухам эндээс л Үндсэн хуулийн хяналтын тухай асуудал урган гарч, түүний онол- арга зүйн шинж, нийгмийн ач холбогдлыг авч үзэх явдал шаардагдаж байна.

Дэлхийн олон улсууд дахь Үндсэн хуулийн хяналтын агуулга, түүнийг хэрэгжүүлдэг арга туршлага, мөн манай улсад тогтсон тогтолцоо, түүний агуулгаас үндэслэн Үндсэн хуулийн хяналтын мөн чанарыг дараах байдлаар тодорхойлох оролдлого хийлээ. Үүнд:

            Нэгдүгээрт, Үндсэн хуулийн улс төр-эрх зүйн нэгдмэл шинжид үндэслэн Үндсэн хуулийн хяналт нь улс төр, эрх зүйн шинжийг агуулна. Улс төр, эрх зүйг ангид авч үзэх боломжгүй. Учир нь, төрийн улс төрийн бодлогыг эрх зүйн шууд оролцоотойгоор хэрэгжүүлдэг билээ.

Польшийн эрдэмтэн Л.Гарлицкий Үндсэн хуулийн хяналтын улс төрийн аспектыг түүний Үндсэн хуулийн үндсэн дээр бусад хуулийг тайлбарлах явдал нь Үндсэн хуулийн шүүхийг улс төрийн байгууллага гэсэн ойлголтыг бүрэн төрүүлдэг  гэж үздэг байна.

            Үндсэн хуулийн шүүхийг улс төрийн шинжтэй байгууллага гэж М.Капелетти болон бусад судлаачид ч мөн үзсэн байна. Энэ үндэслэлээ дараах гурван чиглэлээр тайлбарлажээ. Нэгдүгээрт, энэ зууны эхний хагасын улс төрийн эмгэнэлт алдааны мөрөөр Европт Үндсэн хуулийн шүүх бий болсон. Хоёрдугаарт, Үндсэн хуулийн шүүхийн оролцдог асуудал (М.Капөлеттигийн хэлснээр гурав дахь засаглалыг улс төрөөс хараат бус гэж ярьдаг ч бид яах ч аргагүй түүнийг улс төр лүү түлхэн оруулдаг.) Гуравдугаарт, Үндсэн хуулийн шүүхийн гишүүдийг томилох арга. Улс төрийн хоёр салаа мөчрийн хувь төлөөлөл, тэрчлэн Европын орнуудын Үндсэн хуульд шүүхийн бүрэлдэхүүнд улс төрийн бүх том бүлэглэлүүд оролцох нөхцөл тавигдсан  гэж бичсэн нь анхаарал татаж байгаа юм.

            Үндсэн хуулийн хяналт дээр тэмдэглэсэнчлэн эрх зүйн төдийгүй, улс төрийн баримт бичиг болох Үндсэн хуулийг хамгаалдаг. Иймээс Үндсэн хуулийн хяналтын улс төржихгүй байх асуудал тодорхой аспөктаар, өөрөөр хэлбэл, засаглалын дагнасан хүрээнд хязгаарлагдах, хууль тогтоох, гүйцэтгэх эрх мэдэл нь улс төрийн салаа мөчир, Үндсэн хуулийн хяналт нь эрх зүйн салаа мөчир байх явдал мөн. Эндээс дүгнэж үзвэл, Үндсэн хуулийн хяналт нь улс төрийн шийдвэр гаргах үйл явцад засаглалын нөгөө хоёр хэлбэртэй адил биш хэмжээнд байх шаардлагатай юм.

            Хоёрдугаарт, Үндсэн хуулийн биелэлтэд тавих хяналт нь хууль тогтоох дээд байгууллага болон бусад байгууллагаас гаргасан хууль, эрх зүйн бусад актын хүрээнд хэрэгжих төрийн дээд хяналт юм. Нэгэнт Үндсэн хууль төрийн дээд хүчин чадал бүхий эрх зүйн акт бөгөөд бусад хууль тогтоомж түүнд нийцэж тохирсон байх нь ардчиллын нэг шалгуур болно. Мөн Үндсэн хууль, ердийн хуулийн хооронд ялгаа байдаг. Ийм учраас төрийн дээд хуулийг сахин биелүүлэх шаардлага, хууль тогтоох эрх мэдэл бүхий байгууллага буюу түүний баталсан хуулийн хооронд зөрчил гарч болох нь тодорхой юм. Чухам энэ зөрчлийг ашигтай шийдэхийн тулд л Үндсэн хуулийн хяналтын байгууллага байгуулах нь зүйтэй билээ .

            Түүнчлэн төрийн дээд хууль-Үндсэн хуулийг тайлбарлах, тодруулах тодорхой хэмжээгээр түүнийг тухайн нөхцөл байдалд зохицуулах шаардлага байнга гарах нь зайлшгүй. Тийм учраас гарсан маргааныг хүч үл хэрэглэн зохицуулах нь чухал. Ардчилсан Үндсэн хуультай төр улсад нэгэнт гарсан маргааныг Үндсэн хуулийн шалгуурын үндсэн дээр шийддэг, төвийг сахисан, хараат бус, өндөр нэр хүнд ба нөлөө бүхий байгууллага байх ёстой  гэж ХБНГУ-ын Бундестагийн гишүүн доктор Д.Мало бичсэн байна.

            Үндсэн хуулийн хяналтыг төрөөс олгосон эрх бүхий байгууллагаас, төрийн нэрийн өмнөөс хэрэгжүүлдэг, Иймээс ч төрийн дээд эрх хэмжээнд хамаарах хяналтыг хэрэгжүүлэх эрх бүхий байгууллагыг байгуулах нь “төрийн эрх мэдэл хуваарилах’’ зарчимтай онолын болоод практикийн түвшинд учиргүй зөрчилдөхгүй юм. Дээрх онолын агуулга нь төрийн эрх мэдлийг гурван үндсэн оргилд ( хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдэл) хувааж, тэдгээрийн үйл ажиллагаагаа явуулах эрх хэмжээний хүрээ хязгаар, хүлээх үүргийг хатуу тогтоон өгч, тэдгээрийн хооронд тэнцлийг хангах зарчимд тулгуурладаг. Энэхүү шаардлагыг онол, практикийн хувьд хангахуйц, илүү үр ашигтай хувилбар нь Үндсэн хуулийн хяналтыг хэрэгжүүлэх тусгай байгууллага (шүүх) байгуулах явдал бөгөөд Үндсэн хуулийн хяналтын байгууллага засаглалын гурван оргилын хоорондын тэнцлийг хангах нэг гол баталгаа байх шаардлагатай,

            Энэ талаар эрдэмтэн судлаач Ц.Сарантуяа “Аливаа улсын Үндсэн хуулийн хяналтын байгууллага оноосон нэрээсээ үл хамааран хууль тогтоох байгууллагаас батлан гаргасан хууль Үндсэн хуулийн хүрээнд байж чадаж байгаа эсэх, гүйцэтгэх байгууллагаас гаргасан шийдвэр Үндсэн хуульд харшилж буй эсэх, шүүхийн шийдвэр Үндсэн хуулийн хэм хэмжээг зөрчсөн эсэхийг тогтоож эцсийн шийдвэр гаргадаг байна. Эдгээр нь аль ч орны Үндсэн хуулийн хяналтын байгууллагын мөн чанар болно гээд гагцхүү уг шийдвэр төрийн бусад байгууллага, иргэдийн хувьд заавал биелэх бөгөөд эцсийн шийдвэр байх юм. Үүгээр л Үндсэн хуулийн хяналтын байгууллагын төрт нийгэм дэх байр суурь, түүнийг байлгах хэрэгцээ, шаардлага тодорхойлогдох юм  гэж тэмдэглэсэнтэй илтгэгч санал нэг байна.

            Гуравдугаарт, Үндсэн хуулийн хяналтын мөн чанарыг түүний хэрэгжих аргатай холбоотой авч үзэх хэрэгтэй юм. Үндсэн хуулийн хяналт бодитоор үүссэн цагаас эдүгээг хүртэл 200 гаруй жил өнгөрөхөд түүнийг хэрэгжүүлэгч субьект, уг хяналтын агуулгад тодорхой нөхцөл, хугацаанд зохих өөрчлөлт хөдөлгөөн гарч байсан нь бидний судалгаанаас тодорхой байна.

            Аль ч аргаар тухайн улс Үндсэн хуулийнхаа биелэлтэд хяналт тавихад түүнийг аль болох улс төрд татан оруулж болохгүй юм.

            Үндсэн хуулийн хяналтыг улс төржүүлснээр ардчилсан зарчмыг зөрчиж, улс төрийн хүчнүүдийн хоорондын зөрчлийг хурцатгаж, нийгэмд бухимдал үүсгэж нийгмийн хөгжлийг саатуулах болон бусад сөрөг үр дагаврыг төрүүлдэг аюултай.

            Үндсэн хуулийн хяналт нь Үндсэн хуулийн хэм хэмжээг ёсчлон биелүүлж, ардчиллыг хангахад чиглэгдэх учиртай. Хэрэв энэ зарчим алдагдвал Үндсэн хуулийн хяналтын байгууллага Үндсэн хуулийн ардчиллыг цөөнхийн ардчиллаар сольж хэрэгжүүлэхэд үйлчилнэ гэсэн хэрэг болно.

            Дөрөвдүгээрт, Үндсэн хуулийн хяналтын онолын үндсэн асуудлаар Үндсэн хуулийн хяналтын нийгэм, хууль зүйн агуулга, мөн чанарыг тодорхойлж болно.

            Үндсэн хуульт ёсны гол утга учир нь Үндсэн хуулиар тодорхойлсон хүрээнд л төрийн эрх барих явдлыг хэрэгжүүлэх, хуулиар хязгаарлагдсан засаглалыг тогтооход оршдог Энэ нь засаглалын өндөрлөгүүд харилцан бие биеэ хязгаарласан, харилцан тэнцэлтэй байх тогтолцоог Үндсэн хуулиар тодорхойлдог болохыг харуулж байна. Энгийнээр илэрхийлбэл, төрийн чиг үүрэг, үйл ажиллагааны дагуу засаглалын уламжлалт салаа мөчрүүдийн хооронд хөдөлмөрийн тодорхой хуваарилалт хийгдэх, тэдгээрийн аль нэг нь бусдаасаа илүү эрх мэдэл эдлэхгүй байх, эрх мэдлээ бие даан хэрэгжүүлэхийг хангана.

            Ардчилсан төрийн нэг гол зарчим нь хууль дээдэлж, засаглалын эрх мэдлийг төв, орон нутагт хэрэгжүүлэхдээ уг зарчмыг хэлбэрэлтгүй дагаж мөрдөх явдал байдаг.

            Орчин үед төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчмыг үр ашигтай хэрэгжүүлэх явдлыг Үндсэн хуулийн хяналтгүйгээр сэтгэж боломгүй бөгөөд чухам түүний тусламжтайгаар засаглалын салаа мөчрүүдийн хоорондын зөрчлийг арилгаж байна.

            Үүнээс гадна XX-XXI зуунд эрх зүйн хэм хэмжээний тоо үлэмж хэмжээгээр нэмэгдсэнээр тэдгээр нь Үндсэн хуульд зөрчилдөх эрсдэл мөн өссөн байна. Манай орны хувьд л гэхэд эрх зүйн шинэчлэлийн хүрээнд 1992 оны шинэ Үндсэн хууль батлагдан гарснаас хойш түүнээс улбаалан олон тооны шинэ хуулиуд богино хугацаанд батлагдан гарч байгаа нь дээрх эрсдэл илүү бодитой байгааг илэрхийлж байгаа юм.

            Оросын эрдэмтэн С.В.Боботов Үндсэн хуулийн хяналтын үйл ажиллагааны нийгмийн үндсийг маш цэгцтэй бодитой тодорхойлжээ Тэрээр 1.Дэлхий нийтээр хүлээн зөвшөөрсөн зарчмын шинжтэй нийгмийн нийтлэг үнэт зүйлс бий болж Үндсэн хуульд тусгалаа олсон; 2.Үндсэн хууль нь хууль зүйн дээд хүчин чадалтай акт болохыг дэлхий нийтээр хүлээн зөвшөөрсөн, Үндсэн хуулиас гадуур нийгмийн харилцаа хэрэгжих боломжгүй гэж бичжээ. Энэ тодорхойлолт нь Үндсэн хууль зөвхөн хууль зүйн ач холбогдолтой төдийгүй, нийгмийн чухал үүрэг гүйцэтгэдэг үүнээс үүдэн Үндсэн хуулийн хяналтын нийгмийн үнэ цэнийг товчхоноор боловч оновчтой илэрхийлжээ.

            Дээр өгүүлэгдсэнээс үндэслэн үзвэл Үндсэн хуулийн хяналт гэдэг нь үйлчилж буй үйлдвэрлэлийн (эдийн засгийн) харилцаанд тулгуурласан нийгмийн амьдралын бүхий л хүрээн дэх харилцааг Үндсэн хуулийн хүрээнд хэрэгжүүлэхэд чиглэгдсэн, хүнлэг ардчилсан ёсонд суурилсан, хүний эрх, эрх чөлөөг хангах, төрийн дээд хууль - Үндсэн хуулиа чандлан сахиулах баталгаа болсон, улс төр - эрх зүйн шинж бүхий төрийн дээд хяналт мөн. Иймээс Үндсэн хуулийн хяналт нийгэмд чухал хэрэгцээтэй, төрийн эрх мэдлийн гурван салааны хоорондох тэнцлийг хангах үндсэн хөшүүрэг, хууль дээдлэх ардчилсан зарчмыг хэрэгжүүлэхэд нөлөө бүхий хэрэгсэл болох нь  тодорхой байна.